——解讀《關于推進供給側結構性改革 防范化解煤電產能過剩風險的意見》

????作為推進供給側結構性改革的必然要求，防范化解煤電產能過剩風險，目標任務如何設定，工作如何推進，電力安全穩(wěn)定供應如何保證，地方和企業(yè)可以獲得哪些政策支持？

????經國務院同意，7月26日，國家發(fā)展改革委、國家能源局等16部委聯合印發(fā)了《關于推進供給側結構性改革 防范化解煤電產能過剩風險的意見》（以下簡稱《意見》），為煤電行業(yè)防范化解產能過剩風險、轉型升級發(fā)展提供了行動指南。

????煤電高效清潔發(fā)展水平顯著提升，但面臨形勢不容樂觀

????近年來，我國煤電裝機結構持續(xù)優(yōu)化，節(jié)能減排水平大幅提升。截至2016年底，我國煤電總裝機9.43億千瓦，占電力總裝機比例降至57%。截至2016年底，累計完成煤電超低排放和節(jié)能改造均超過4億千瓦，其中，京津冀地區(qū)具備條件的煤電機組已全部完成超低排放改造。累計淘汰小火電機組超過1億千瓦，煤電平均供電煤耗降至315克標煤/千瓦時，處于世界先進水平。

????在看到煤電發(fā)展成績的同時，我們需正視，受經濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電發(fā)展形勢不容樂觀。

????近年來，我國煤電發(fā)電小時數持續(xù)下降，今年上半年略高于去年同期，但依然運行在低位。

????根據國家能源局發(fā)布的2020年煤電規(guī)劃建設風險預警，全國大部分省份的風險預警等級為紅色、橙色，預計“十三五”末全國電力供需總體寬松。

????按照黨中央、國務院決策部署，2016年以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局堅持市場引導與政府調控并舉，印發(fā)《關于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》等文件，建立風險預警機制，制定實施“淘汰一批、取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施并狠抓落實。經過一年多的努力，防范化解煤電產能過剩風險工作取得初步成效：

????2016年，共取消不具備建設條件項目1240萬千瓦，淘汰落后產能500萬千瓦，當年投產煤電裝機規(guī)模同比顯著減少。

????但目前，煤電納入規(guī)劃及在建規(guī)模依然較大，守住11億千瓦的“十三五”規(guī)劃底線，面臨著很大的壓力。此外，在煤電領域，違規(guī)建設項目仍有一定規(guī)模、部分落后機組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進一步規(guī)范，防范化解煤電產能過剩風險刻不容緩。

????遠期、近期目標如何分解？接下來怎么干？

????遠期目標——《意見》提出，“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產能1.5億千瓦，淘汰落后產能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年，全國煤電裝機規(guī)?？刂圃?1億千瓦以內，具備條件的煤電機組完成超低排放改造，煤電平均供電煤耗降至310克/千瓦時。

????近期目標——按照2017年《政府工作報告》要求，國家發(fā)展改革委、國家能源局研究制定了落實“淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上”目標任務的實施方案。

????在明確目標的基礎上，《意見》就如何落實提出了六項主要任務：一是從嚴淘汰落后產能，推進煤電結構優(yōu)化。二是清理整頓違規(guī)項目，維護正常建設秩序。三是嚴控新增產能規(guī)模，結合國家發(fā)布的風險預警和年度投產規(guī)模，暫緩核準、暫緩新開工建設、推遲投產一批煤電項目。四是加快機組改造提升，進一步提高煤電高效清潔發(fā)展水平，提升煤電機組和系統(tǒng)調節(jié)運行效率。五是規(guī)范自備電廠管理，按照與公用電廠同等對待原則，促進燃煤自備電廠高效清潔和規(guī)范管理。六是保障電力安全供應，加強電力預測預警分析，及時做好電力供需動態(tài)平衡。

????《意見》強調，要充分發(fā)揮市場調節(jié)和宏觀調控作用，因地制宜、有力有序有效推進防范化解煤電產能過剩風險工作。強調更多采用市場化、法制化手段進行調控，調控措施必須堅持分類施策，避免一刀切。

????例如，涉及民生供熱、扶貧攻堅的在建項目，要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。再如，有的在建項目發(fā)生投資額已經很大，強調發(fā)揮企業(yè)自主決策權，緩建項目可自主選擇停建或繼續(xù)建設，但建成后暫不并網發(fā)電，作為系統(tǒng)應急調峰儲備電源。盡量降低對企業(yè)經營、設備制造建設等上下游產業(yè)和信貸資產造成不良影響。

????對于“嚴肅處理違規(guī)項目”等調控目標“硬任務”，《意見》則明確規(guī)定：未核先建、違規(guī)核準、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產，并根據實際情況依法依規(guī)分類處理。對于《意見》印發(fā)后新出現的違規(guī)建設項目，各地、各有關方面將依法依規(guī)從嚴從重處理。

????防范化解煤電產能過剩風險任務落實情況，已經列為落實中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內容。國家發(fā)展改革委、國家能源局將會同有關部門，建立健全部門間協同監(jiān)管機制，充分運用地區(qū)自查、監(jiān)管核查、部門督查、社會監(jiān)督等形式，加大對防范化解煤電產能過剩風險工作的監(jiān)督檢查，真正把責任落實下去，把壓力傳導下去。

????堅守安全底線，保障電力安全穩(wěn)定供應

????防范化解煤電產能過剩風險，必須確保電力安全供應，這是防范化解煤電產能過剩風險工作的有機組成部分。

????基于此，《意見》強調，要發(fā)布實施年度風險預警，強化預警結果的引導作用，促進地方和企業(yè)科學有序規(guī)劃建設煤電項目。同時，《意見》明確，相關部門和單位要加強電力預測預警分析，定期監(jiān)測評估電力規(guī)劃實施情況，并適時進行調整。要及時做好電力供需動態(tài)平衡，采取跨省區(qū)電力互濟、電量短時互補等措施，合理安排電網運行方式，確保電力可靠供應和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。

????防范化解煤電產能過剩風險，事關社會穩(wěn)定。《意見》強調，發(fā)電企業(yè)要主動承擔主體責任，認真落實各項調控要求，妥善做好人員安置、債務處置等相關事宜。

????去年以來，部分發(fā)電集團煤電板塊持續(xù)整體虧損，煤電企業(yè)生產經營遇到較大困難。部分地區(qū)電力富裕較多、系統(tǒng)調峰能力不足，但由于背壓機組非供暖季需停機，企業(yè)建設積極性不高?，F役30萬千瓦以下機組中，熱電機組多承擔著民生供暖和工業(yè)供熱任務，純凝機組有的發(fā)揮著支撐電源和保障電網安全運行的作用，進一步淘汰落后產能難度較大。

????這些情況和問題交織出現，在推進防范化解煤電產能過剩風險工作中必須高度重視。

????為充分調動地方和企業(yè)積極性，《意見》提出了推進電力體制改革、完善背壓熱電支持政策、實施差別化金融政策、盤活土地資源等多項配套政策措施。

????例如，《意見》明確，將建立完善電力市場機制，研究通過電量補貼、地方財政補貼等支持政策，對承擔非供暖季停發(fā)的背壓熱電機組給予合理補償。在確保按時完成淘汰、停建、緩建煤電產能任務目標的前提下，列入關停計劃的機組容量可跨?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌使用，按等容量原則與暫緩核準、建設項目的恢復掛鉤，或按一定比例與在建項目掛鉤。此外，《意見》還提出，符合條件的關停機組關停后可享受最多不超過5年的發(fā)電權，并可通過盤活土地資源獲得一定收益等支持政策，促進淘汰煤電落后產能。

????各地、各有關方面在《意見》的基礎上，結合地方、部門實際，按照國家確定的電力體制改革方向，進一步出臺有針對性的支持政策，有助于共同防范化解煤電產能過剩風險。